今年是全国人民代表大会成立70周年，也是我国以法律形式赋予地方立法权45周年。站在新的历史起点，立足新时代新征程，浙江省衢州市人大常委会深入了解地方立法工作的基本情况、主要经验和存在的问题，就推动新时代新征程设区的市立法工作高质量发展路径进行探索，奋力开创地方立法工作新局面，加快打造立法工作新高地，为市域经济、社会、文化等各方面发展提供更加坚实有力的法治保障。

■ 吴国升 （浙江）

加强法治建设是“八八战略”的重要内容。浙江省衢州市人大常委会深入贯彻习近平法治思想，持续推动“八八战略”走深走实，打造设区的市地方立法工作新高地。自取得地方立法权以来，在浙江省人大常委会的大力指导下，衢州市人大常委会深入推进依法立法、科学立法、民主立法，先后制定地方性法规21部，修改1部，地方立法呈现出数量稳步提升、内容日益丰富、质量不断提高、制度趋于完善的特点和趋势，为经济社会高质量跨越式发展提供了有力法治保障。

在肯定成绩的同时，也必须清醒地认识到，地方立法工作还存在一些问题和短板，与当前经济社会发展对法治保障的要求还不能完全适应。主要表现以下几个方面：

一是立法工作的认识还存在偏差。少数部门对立法工作的认识还不够到位，在立法项目谋划上不够主动，申报上不够积极，培育上不够有力；立法项目实施过程中，过于依赖被委托单位，自身参与不够充分，把关不够严密。少数部门存在部门利益倾向，如在确定立法项目时，过于注重申报有利于维护部门利益的项目，对关系到改革自身利益的项目不够热心；在法规起草中考虑自身执法方便的较多，考虑方便行政相对人、更好地为行政相对人提供服务的较少。

二是立法推进的领域还不够平衡。以衢州为例，在立法内容上，目前已出台的20部实体法中，城乡建设和管理方面达13部，占65%，立法内容不够平衡，关注城市偏多。立法形式上，“立”的功夫下得较大，其他形式偏少，立法后评估仅实施了2部，占9.5%，修法工作刚起步，法规废止、解释等尚未开展。立法主体上，制定的实体法均由常委会会议审议通过，尚未有人代会审议通过的实体法，立法工作的系统性、整体性、协同性还有较大提升空间。

三是立法工作机制有待深化完善。立法实践中，与公民间的互动机制有待完善。公民参与法规草案征求意见，大多由立法机关组织，公民主动提出意见建议的偏少，群众参与立法工作的积极性偏低。立法工作体系有待健全，人大与政府的关系以及人大常委会法工委与人大各专委会的职责分工还不够清晰、合力有待加强。法规草案审议机制有待完善，常委会组成人员审议前参与立法调研的制度规范尚未形成。智库建设有待加强，智库专家的作用还有待进一步发挥。

四是立法“后半篇文章”有待加强。法规宣传普及面、知晓度不高。有些部门未将地方性法规纳入本单位普法清单，“谁执法谁普法”责任制落实不够到位；宣教传方式比较单一，针对性、实效性不强。法规实施情况监督不够到位，已颁布实施本市地方性法规中，市级层面开展过执法检查的仅5部，县级层面鲜有相关监督活动；自2022年启动法规实施一周年情况报告机制以来，仅听取8部法规实施情况报告，占立法总量的38.1%，一定程度存在“重立法、缺监督”的问题。

五是立法能力的建设有待强化。立法队伍仍需加强，能力和水平与新时代的立法任务要求相比，部门法制力量、司法局法规审核力量，以及人大专委、人大常委会法工委和法规审议力量都存在一定差距，以衢州为例，目前市人大常委会组成人员中有法治实践经验或法律背景的有6名，占总数的15.8%，与周边地市还有一定差距；立法的力度还不足，目前衢州市每年立法数量保持在3部左右，与全市改革发展对立法的需求相比，立法频率还有待提高。

今年是全国人民代表大会成立70周年，也是我国以法律形式赋予地方立法权45周年。站在新的历史起点，地方立法工作要立足新征程、顺应新形势，以更高站位看立法、以更阔视野谋立法、以更先身位抓立法、以更严标准强立法，奋力开创地方立法工作新局面，加快打造立法工作新高地，为市域经济、社会、文化等各方面发展提供更加坚实有力的法治保障。

秉持“急需、创新、应时、有感”的立法工作导向

一是坚持急用先行，体现“急需”导向。在新时代新形势下，许多改革事项在不断探索，许多社会管理问题在不断涌现。需要区分轻重缓急，坚持时、度、效相统一，努力提高立法质量和效率。对人民急盼、社会急需、管理急用的立法项目要抓紧谋划立项，抓紧调研起草。二是突出地方特色，体现“创新”导向。更加重视创制性立法，紧紧抓住选题方向、制度设计、价值体现三个方面精准发力，做到选题原创性，制度创新性和可复制性，着力提升立法的价值和效果。三是紧扣中心大局，体现“应时”导向。应时代发展所需，围绕中心、服务大局，结合实际开展地方立法工作。当前，要深入学习贯彻习近平总书记考察浙江重要讲话精神，对标习近平总书记“4+1”指示要求，紧扣省委“三个一号”工程和市委“10+2”重点工作，加大制度供给力度，充分发挥立法的引领、推动、规范和保障作用。四是注重实际效果，体现“有感”导向。要实现主体受益有感、群众参与有感、社会影响有感。主体受益有感，包括党委、政府及相关部门、人民群众得益于相关立法。

完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局

一是要坚定不移地坚持党对立法工作的领导。充分发挥市委全面依法治市委员会立法协调小组作用，加强统筹协调，研究重要问题，确保把党的领导落实到立法工作全过程各方面。充分发挥市人大常委会党组把方向、管大局、保落实的作用，重要法规、重大事项严格按程序向市委请示报告，对市委交办的立法任务，全力以赴抓好贯彻落实。二是切实发挥人大在地方立法中的主导作用。把握立项环节的主导，通过立法调研项目库和立法计划的编制、公布和督促落实，加强对立法工作的统筹安排。健全立项主导机制，改变部门提什么就审什么的模式。把握起草环节的主导，建立健全立法起草小组制度，由人大专门委员会、常委会工作机构和政府部门、社会力量共同参与地方立法调研起草。把握审议环节的主导，改进有关专门委员会初审和法制委员会统一审议机制，科学界定各个阶段的职能和任务；完善常委会会议审议机制，创新审议方式，健全常委会组成人员会前调研和会前征询意见制度；规范常委会审议不同意见的沟通协调机制，提高审议效果。三是充分发挥政府在地方立法中的重要作用。进一步加强政府立法工作，在起草阶段主动对接，邀请市人大有关专委和人大常委会法工委，提前参与法规草案起草审核工作，主动听取市人大代表的意见，充分吸纳建议；送审阶段按时提请，对列入一类立法计划的项目，要制定切实可行的实施方案，把握好立法工作进度，确保按规定时间提请市人大常委会审议；审议阶段全力配合，积极参与市人大常委会的法规草案审议工作，配合做好立法调研、征求意见、协调论证和修改完善等工作；执行阶段落实到位，广泛开展普法宣传，及时制定配套制度，严格规范公正文明执法，真正将“纸面上的法”落实为“行动中的法”。四是始终在地方立法中践行全过程人民民主。完善民意表达平台载体，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，深化基层立法联系点规范化建设工作，推动联系点加强自身建设、延伸民意触角；充分发挥基层单元作用，借助市、县、乡、村四级代表联络站架构体系征集立法意见；健全完善线上民意表达平台，利用人大“主”字型履职服务平台、智慧立法平台等应用，充分发挥“互联网+”在立法中的支撑作用。

构建“立法、执法、司法、守法”各环节统筹兼顾的法规维护机制

一是要强化法规实施的有效监督。深化落实地方性法规实施情况报告制度，法规实施单位要认真履行职责，保证法规严格、公正、有效实施，主要实施单位要在规定时间内向市人大常委会报告实施情况。积极构建地方性法规执法检查常态化机制，各级人大常委会要适时组织实施相关地方性法规的执法检查，对发现的问题，依法督促“一府两院”限期解决。强化地方性法规配套规范性文件备案审查，政府及其相关部门要在规定时间内制定并实施配套规范性文件，人大要加强备案审查制度和能力建设，切实维护法治统一、尊严和权威。二是要不断推动法规的完善发展。深化立法后评估工作，对施行满三年的地方性法规，应当开展立法后评估，法规涉及相关领域客观形势发生较大变化、政策法律进行较大调整的，应及时开展立法后评估。坚持立改废释并举，建立健全立法后评估、法规清理与五年立法规划项目库和年度立法计划有机联系衔接机制。加强地方性法规实施中的立法解释工作，法规实施单位对法规条款含义或者适用界限的理解存在争议、分歧的，应当及时提请市人大常委会作出解释。三是要大力推进法规的宣传解读。建立健全地方性法规宣传体系，认真落实“谁执法谁普法”的普法责任制，将地方性法规的宣传、普及工作列入五年普法规划、年度普法计划。要根据地方性法规的特点，有针对性开展法规的宣传教育，增强法规宣传实效，提升法规知晓度和普及率。同时要拓宽法律法规日常信息收集渠道，建立覆盖各环节的地方性法规信息收集机制，努力为地方性法规维护的顺利推进提供有力决策参考。

打造“政治坚定、情怀深厚、敢于担当、业务扎实”的立法工作队伍

一要强化顶层设计，夯实制度基础。把立法人才队伍纳入党管人才总体规划，将立法队伍建设的发展目标、重点举措等纳入市人才五年规划，研究立法人才队伍建设专项规划；提高人大及其常委会法律专业背景组成人员比例。推动政府主要法规起草部门充实立法处室工作人员，把各单位具有法律专业的人才优先调整到立法工作岗位。二要注重内挖潜力，把握关键环节。将立法工作领域的领导干部纳入党委组织部门培训总体规划，制定立法队伍培养规划和年度培养计划，形成立法培训体系。市人大常委会要组织面向常委会组成人员、专门委员会等的培训，提升立法队伍法律素养和综合素质。探索开展立法、执法、司法部门干部和人才常态化交流机制，构建起草部门法律工作人员参与立法工作顶岗机制，扩大地方立法人才储备力量。加强法学专业人员引进力度，鼓励各单位招录法学专业干部。三要善于借助外力，拓展方法路径。积极搭建平台，探索建立专家信息库、专家咨询委员会，制定立法项目专家参与制度，建立多层次、多维度、全方位的专家参与立法机制；加快建设智库，探索建立与高等院校、研究机构共建立法研究基地，充分利用市内外研究力量，开展立法决策咨询、学术交流、课题研究等工作；注重数字赋能，深化人大数字化改革，借助省人大立法智能化平台，切实提升立法质量和效率。

（作者系浙江省衢州市人大常委会主任）