山西“小切口、有特色”立法课题研究组
习近平总书记指出，调查研究是谋事之基、成事之道，是我们党的传家宝。调查研究也是我们实现科学立法、民主立法的一项最基础的工作，立法过程实际就是一个深入调查研究、广泛听取意见、凝聚各方共识的过程。我们每件法规都是在调查研究的基础上制定的，农业生产托管服务条例不同的是，在采取研读相关资料、座谈、线上线下问卷和征求意见的同时，选择了两个村进行了四个月的蹲点调查，两个月的面上分类调查。
农业生产托管服务是农民群众在实践中创造的农业经营方式。这项法规调整的法律关系直接关乎农民切身利益，涉及的农业生产和农业经营模式等内容又有其自身的规律和特点，这都需要熟悉“三农”工作情况、带着对农民的感情来做好这项工作。机关立法队伍中年轻人较多，他们有深入农村、亲身体验农业生产、真实感受农村生活的强烈要求。于是，在这次立法中，起草组的几位年轻同志组成调查组，在山西农大乡村调查研究院的协助下，住在太谷县西吾村、大白村进行了为期4个月的调查。
托管已经成为粮食生产的
基本形式
西吾、大白两个村位于汾河谷地，地势平坦、土壤肥沃，耕地基本是井灌保浇地，粮食生产主要是一年一季的春玉米。两个村所在区域聚集了10多个玛钢铸造加工企业，一半以上劳动力都在玛钢厂打工，玉米生产长期靠兼业完成。西吾村共有415户1425人，125.3公顷耕地，玉米种植面积111.1公顷。上世纪90年代，一些农机户就开始为打工农户开展玉米播种和收获环节的托管服务。目前91%以上的玉米在耕、种、收环节都委托给了农机户。大白村共有584户2741人，623.3公顷耕地，玉米种植面积414公顷。与西吾村不同，11个农机户组成的生产托管服务社，对全村的414公顷玉米进行了托管。其中，全程托管的占到13.04%，部分环节托管的占到71.66%。山西省自2017年开展农业生产托管服务试点，到2020年试点县由8个增加到94个，试点面积达到26.5万公顷，辐射带动托管服务面积132万公顷，占全省粮食播种面积的近1/2，每年还在以较大的幅度增长。从两个村到全省，托管服务已经成为粮食生产的基本形式，我们应当顺应形势，认真研究托管服务的法律关系、运行机制、生产效益、社会效果，发挥立法的引领和推动作用，因势利导，促进农业生产托管服务健康发展。
托管对粮食生产的
“革命性”意义
农业农村部统计，2020年试点地区全程托管亩均增产10%~20%，山西省同口径测算是亩均增产20%。调查组对大白村的全程托管进行了逐户统计，结果是每公顷均增产18.1%。托管对粮食增产的作用是显著的，那么奥秘在哪里？调查组把大白村玉米生产过程分为深耕深松、播种、蹲苗、浇地、中耕、病虫害防治、收获七个环节，逐一环节将托管服务与农户耕作作了对比，分析了每个环节两者的差别。比如深耕，自耕农户没有条件进行，托管服务每三年一次，每次耕深30厘米以上，每0.07公顷至少可增产5%。再比如，自耕农户受打工的机会成本影响，不浇、少浇或不能按时浇水，而托管服务专人负责适时足量浇水，被托管的农户告诉调查组，仅此一项就可以为他们少减产20%以上。再比如病虫害防治，托管服务采用杀虫诱捕灯、无人机喷药等进行统防统治，遏制了病虫害的发生。调查组对7个环节对比分析后，得出的结论是，托管服务主体在运用农机替代劳动力的时候，将先进适用生产经验和新型技术引入生产过程，通过农机农技的集成融合，实现了补齐生产环节和提升资本技术有机构成的统一，也就是既实现了外延补齐，又实现了内涵提升。托管服务模式相对于农户自耕，所具有的“革命性”意义，使我们进一步深化了对立法意义的认识，立法目的更加清晰明确。法规开宗明义指出，立法是为了规范和促进农业生产托管服务活动，推广应用先进的农业机械和农业技术，加快小农户与现代农业发展有机衔接，促进农业增产、农民增收，推进农业现代化。立法紧紧围绕这个主题展开，将其贯穿到法规各个方面。
优先扶持农机户以及农户
自愿组成的合作组织
西吾村玉米生产的托管服务基本是由3个农机户完成的，这3个农机户都是50岁左右、长期在本村从事农业生产的“老把式”，他们用曾在外打工的积蓄购买了农机具，为本村和邻近村的农户搞托管服务。大白村是通过11个农机户自愿组成的服务社开展托管服务的。这个服务社，有带头人，配套机具多、种类齐全，通过作业置换、统筹安排，实现了生产要素的优化配置，既能为本村提供全程托管，还能为周边四个村提供托管服务。两个村的情况，使我们认识到，农机户以及农户自愿组成的合作组织来源于农民、根植于乡土，是真正从事农业生产、具有乡土信任优势的服务主体，他们在组织小农户与现代农业有机衔接、促进农业增产、农民增收中发挥着重要作用，有必要引导、推动这些托管服务主体不断发展壮大。为此，条例明确规定优先扶持农机户及农户自愿组成的合作组织，保证真正从事农业生产、为小农户服务的主体能够得到最充分的发展。同时，对从事托管服务的农村集体经济组织、农民专业合作社、供销合作社等服务主体也给予支持，并提出规范发展的要求。
明确促进保障措施
规范托管服务行为
推动农业生产托管服务健康规范发展，既要发挥农户、农机户及相关市场主体的积极性，又要发挥政府及其有关部门、村民委员会和村集体经济组织的职能作用。（下转第二版）