■ 张淑宁
主动审查，又称依职权审查，是指审查主体依据法律、法规赋予的职权，主动对报送备案的规范性文件是否存在与上位法相抵触、明显不适当等问题进行研究、判断，并区分不同情形加以处理。主动审查是备案审查最早采取的工作方式，随着对其认识的不断深化，主动审查的工作力度得到不断加强。
主动审查实践起源
全国人大常委会的备案审查制度开始于1979年。1979年地方组织法规定，“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”地方组织法颁布后，各省、自治区、直辖市开始制定地方性法规，全国人大常委会的备案审查工作开始了探索。
全国人大常委会办公厅对1979年11月至1982年6月底收到备案的296件地方性法规进行了审查，并在1982年8月举行的五届全国人大常委会第十四次会议上，将《对省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会报送备案的地方性法规的审查意见》印发常委会组成人员审阅，大家同意这个审查报告。办公厅将审查意见反馈制定机关。这是全国人大常委会首次审查地方性法规。
1982年宪法为备案审查提供宪法依据和制度前提
宪法第八十九条规定，国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。宪法第一百条规定，省、自治区、直辖市人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，并报全国人大常委会备案。宪法第六十七条规定，全国人大常委会行使下列职权：（七）撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；（八）撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。
上世纪八、九十年代，备案审查的通常做法是：对备案的地方性法规，由全国人大常委会办公厅秘书局登记后，交由专门委员会研究，如有意见，由办公厅转有关地方人大常委会处理，或由专门委员会向常委会提出报告。据统计，1993年至1997年，报送全国人大常委会备案的地方性法规3692件，各专门委员会经审查发现与宪法、法律相抵触的地方性法规93件。1993年至2004年，全国人大常委会有关部门每年都对地方性法规进行审查，对存在问题的法规作了相应处理。
2000年制定的立法法没有明确规定主动审查方式
由于备案的地方性法规数量多，审查任务繁重，在2000年立法法制定时，有意见提出改变主动审查方式。2000年3月，九届全国人大三次会议审议通过立法法，第五章“适用与备案”规定了依申请审查方式：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查，提出意见。立法法没有明确规定主动审查方式。2000年10月，九届全国人大常委会第三十次委员长会议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，对立法法规定的审查程序进行细化和完善，也没有规定主动审查的内容。
2015年立法法修改前的主动审查工作
2003年，十届全国人大常委会第六次委员长会议对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》进行了修改，规定“专门委员会对备案的法规认为需要审查的，可以提出书面的报告，经常委会办公厅、法工委研究，报秘书长同意后，进行审查。”工作程序增加对备案法规有选择地进行主动审查的程序，审查工作实行依申请审查与主动审查相结合的方式。2005年，十届全国人大常委会第四十次委员长会议修改该工作程序，并通过《司法解释备案审查工作程序》。这两个工作程序为主动审查工作的开展提供了更具操作性的依据。2006年，十届全国人大常委会第二十三次会议通过监督法。监督法设“规范性文件的备案审查”一章，在法律层面将司法解释纳入备案审查范围。
2004年5月，全国人大常委会法工委法规备案审查室成立，其职责包括：对公民等提出的违宪违法审查建议提出意见；开展法规、司法解释的审查工作；研究法律实施中需要由宪法和法律解释的问题并提出意见等。法规备案审查室下设两个处，其中，二处负责对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、特区法规以及司法解释进行主动审查研究。法规备案审查室成立后即探索对行政法规、司法解释逐件开展主动审查，对地方性法规开展有重点的主动审查，并逐步形成制度化、常态化。
从法律层面对主动审查进行规定
党的十八大以来，党中央高度重视备案审查工作。2013年，党的十八届三中全会提出要“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。2014年，党的十八届四中全会提出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”2015年，中央办公厅印发了相关文件，首次提出“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查工作要求。
2015年3月，立法法修改，将第五章更名为“适用与备案审查”，在第九十九条依申请审查条文后增加一款，规定：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”这从法律层面第一次明确规定了主动审查，丰富了审查方式。
党中央的部署要求和立法法的修改推动了主动审查工作的发展。据统计，2013年至2017年十二届全国人大期间，法工委对报送备案的60件行政法规、128件司法解释逐件进行主动审查研究，审查发现5件司法解释存在与法律不一致等问题，及时研究提出处理意见。例如，2015年6月，审查发现民事诉讼法司法解释中有关拘传原告和被执行人的规定与民事诉讼法的规定不一致，经反复沟通，制定机关已作出妥善处理。
实现主动审查全覆盖
2017年，党的十九大报告提出要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。2018年1月，习近平总书记在党的十九届二中全会第二次全体会议上提出，“要健全备案审查制度，所有的法规规章、司法解释和各类规范性文件出台后都要依法纳入备案审查范围。全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪法规定、不符合宪法精神的内容，要加强和改进这方面的工作。”
党的十九大以后，逐步探索对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、特区法规等逐件开展主动审查。自2017年始，全国人大常委会每年听取和审议备案审查工作情况报告。在听取和审议工作情况报告制度的推动下，基本做到法规、司法解释逐件主动审查。2018年法规备案审查室对报送备案的1238件法规、司法解释逐件进行主动审查，2019年对报送备案的1485件法规、司法解释逐件进行主动审查，2020年对报送备案的1269件法规、司法解释逐件进行主动审查，2021年对报送备案的1862件法规、司法解释逐件进行主动审查，2022年对报送备案的1146件法规、司法解释逐件进行主动审查。
2023年3月，立法法第二次修改。修改后的立法法第一百零九条规定，“全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构可以对报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。国务院备案审查工作机构可以对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例，部门规章和省、自治区、直辖市的人民政府制定的规章进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。”立法法的修改进一步明确全国人大常委会主动审查的范围，并且规定了国务院备案审查工作机构开展主动审查的范围。
（来源： 中国人大网）