■ 徐建英 张颖轶 （浙江）
“把牢图”是对人大及其常委会依法监督规划编制和实施的高度概括，对于深入践行“八八战略”，推动地方经济社会发展，提高空间治理能力等，具有诸多现实意义。在梳理总结浙江省海宁市人大常委会近年来规划监督实践的基础上，笔者就新时代人大“把牢图”监督工作进行探究，提出初步思考与建议。
海宁人大“把牢图”监督实践的主要做法
近年来，海宁市人大常委会围绕“1+1+N”的规划框架，针对性开展规划编制审议、重大事项决定、规划实施突出问题调研等，在推进规划编制的完善和刚性实施上取得了积极成效。
“前期调研+中期评估+年度审议”，持续深化对国民经济和社会发展五年规划纲要的监督。近年来，海宁市人大及其常委会依法对全市国民经济和社会发展五年规划实施监督，形成了相对成熟的做法。一是提前介入“十四五”规划编制调研，成立调研组，发动代表参与，借助社会专业力量，对事关全市“十四五”发展的数字经济、营商环境和社会治理现代化等重点问题开展调研，形成专题调研报告，供市委决策参考。二是每年人代会和年中常委会会议，常态化听取和审议国民经济和社会发展计划执行情况报告。三是届中依法对五年规划纲要开展中期评估，成立审议领导小组，分组就规划中期执行总体情况和重点专项规划实施情况组织调研审议。
“编制审议+实施报告+专题听证”，不断加强对国土空间规划、城乡规划等监督工作。一是程序性开展规划修编审议。听取和审议市政府关于《海宁市域总体规划（2016 -2035）编制情况的报告》《海宁市国土空间总体规划编制情况的报告》等，提出审议意见交办政府。二是尝试性聚焦重点项目“清单化”检查规划实施情况。以重点项目为抓手，紧盯项目规划设计条件出具情况、项目建设工程规划许可情况、项目规划竣工核实情况等，听取和检查城乡规划实施情况。三是探索性开展“开门督规划”。根据加强顶层设计和坚持问计于民相统一原则，组织“开门督规划”系列活动。2020年，紧扣常委会专题审议规划编制工作，召开“海宁市国土空间总体规划（交通规划）”专题听证会；2021年，聚焦老旧小区改造这一民生热点，组织城镇老旧小区改造项目计划专题听证会；2023年，结合人大核心业务下沉基层单元，开展密集调研座谈，收集意见建议122条，形成“1+11”调研报告。
“重点调研+专题审议+决定决议”，深入开展对专项规划、区域规划和详细规划等所涉重点问题的调研和监督。早在2009年，海宁市人大常委会作出了《关于加强城市规划工作的决定》，2015年又作出同意上报《海宁市环境功能区划》的决议。2017年，海宁市十五届人大一次会议作出《农户刚需建房的决议》，要求政府着力破解农户刚需建房问题。2018年，围绕融杭接沪战略要求，对长安许村一体化规划编制开展监督，专题调研融杭发展重点问题，“打造杭海新城”“不是杭州、就在杭州”等建议得到了市委高度肯定并采纳，已融入全市融杭发展工作中。
人大履行好“把牢图”监督职责的思考与建议
在总结实践经验的基础上，海宁市人大常委会将坚定不移地深入实施“八八战略”，始终坚持以习近平法治思想为指引，深刻践行“把牢图”监督，健全工作机制，依法履行规划编制、实施、修改的全链闭环监督职责，推进人大规划监督工作依法高质量发展。
规范程序，完善人大“把牢图”监督常态化机制。随着新规划体系的形成，建立自上而下的规划监督制度体系尤为重要。一是上级人大要加强对“把牢图”监督的顶层设计，将人大监督国土空间规划等工作程序法定化。二是县级人大要研究制定具有可操作性、程序规范的“把牢图”监督办法，用足用好重大事项决定权，每年有计划针对性地审议发展规划、国土空间规划和有关专项规划实施情况报告，推进规划实施情况报告和审议监督工作的规范化、有序化。三是镇级人大要依法组织对镇总体规划的审议工作，重点加强对国土空间规划中村庄布点规划编制内容和审批程序的合法合规性审议，打通“把牢图”监督“最后一公里”。
突出重点，推动国土空间总体规划的高质量编制和实施。要从严“把牢图”，以人大视角聚焦政府容易忽视、关注不够的领域，推动重大规划编制好、实施好。围绕国土空间规划编制实施工作，重点对“三条控制线”“多规合一”以及土地需求与供给、交通规划、村庄规划等开展监督，对规划的战略性谋划、科学性考量、协调性统筹、人民性体现、操作性管用等方面提出相关建议。“开门督规划”，监督关口前移，发挥代表作用，扩大公众参与，依托基层单元，以“开门督规划”推进政府“开门编规划”，督促政府加强信息公开，充分听取公众意见，接受公众监督。
创新方式，强化规划约束性指标刚性执行和监督。要根据监督法和省、市人大常委会监督条例，对各类不同层次规划，综合运用听取和审议政府相关报告、公开听证、执法检查、专题询问、专项评议等监督方式，视情采用质询、特定问题调查等“刚性”监督手段，创造性开展工作，构建对规划编制、实施、修改的全过程监督。加强对规划实施情况的动态监督，建立国土空间信息平台人大监督入口，实现规划工作“在线实时监督”，刚性约束生态、基本农田、建设用地的随意转换。对百姓关注的违建等规划违法行为，要从依法行政的角度，督促政府做好规划执行和违法查处。要强化连续监督、跟踪监督、闭环监督，发挥好人大代表主体作用，畅通民意表达和监督渠道，不断督促政府“一张蓝图干到底”，努力提高空间治理体系和能力的现代化水平。
叠加发力，打造人大“组合拳”监督的硬核成果。要将“把牢图”监督作为人大工作的着力点和突破口，进一步拓展监督层面，拉长监督链条，打好监督组合拳，构筑规划监督网络体系，提升人大监督实效。将“把牢图”与“盯住法”“管好钱”摆在同等重要的位置一体部署、一体推进、一体落实，并在实施初期适当增加其在年度监督工作计划的频次和分量。围绕“盯住法”内容与要求，深入开展好规划类法律法规实施情况的检查，推动政府制定和修改完善相关规范性文件；围绕重大事项决定权相关要求，对重要区域和领域的专项规划及时作出决定决议，对事关改革发展全局的规划实施情况加大监督力度；对涉及规划有关的财政预决算情况开展检查评估，推动规划实施过程中重点难点问题的解决和各类要素资源的保障。要探索建立“把牢图”监督各方参与机制、形成强大监督合力，健全人大“把牢图”监督常态化规范化运行机制，实现规划监督的规范化、程序化、常态化。