■ 陈际光 （浙江）

规范性文件备案审查是宪法、监督法和立法法赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，也是完善人大监督职能，提升人大监督实效的有效途径。近年来，随着全国人大常委会《关于完善和加强备案审查制度的决定》的出台及各省人大常委会配套条例的制定、修订，备案审查工作已形成制度化框架。然而，笔者在实践中发现，相较于行政规范性文件，法检“两院”制定的司法规范性文件在认定标准、制定程序等方面仍存在争议，亟待系统性制度回应。

制度运行中的双重困境

备案标准模糊，司法规范性文件的识别困境。现行规范要求，凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的司法文件均须备案。但实务中，由于现行法律未对司法规范性文件的法律属性及外延作出明确界定，加之部分司法人员存在“内部文件无需备案”的认知误区，导致大量本应纳入备案审查范畴的文件游离于监督体系之外，削弱了人大监督的周延性。

程序规范缺位，司法规范性文件的制定失范。规范性文件的正当性不仅源于实体合法，更需程序正义保障。当前法检系统普遍沿用普通公文流程制定规范性文件，缺乏司法规范性文件专项程序规制，尤其是对于是否征求意见、是否集体讨论、是否依法公开、是否立即生效等内容均未明确。这种程序失范直接导致人大审查时往往只能聚焦实体合法性，而对程序正当性的审查缺乏抓手，形成监督盲区。

系统性治理的三维路径

基准建构，完善司法规范性文件认定标准体系。一是制定分类识别指引。建议由省级人大常委会牵头，围绕规范性文件的核心特征，重点针对“权利义务影响”“审判与检察业务规范”“文件效力范围”等标准细化操作规范，通过有效指引逐步缩小规范性文件识别差距，推动实现“有件必备、应备尽备”的全覆盖目标。二是建立动态案例库。针对当前备案审查工作中存在的“审查案例缺乏”“纠错示范效应不足”等问题，重点推进司法规范性文件案例培育工作，臻选具有典型意义的备案审查纠正案例，形成动态更新的案例库。建立“人大主导、法检协同”的培训机制，通过开展集中审查、年度轮训等方式，确保业务人员精准掌握规范性文件含义、报送范围以及相关政策法规要求，进一步提升工作能力。

程序再造，构建司法规范性文件全生命周期管理体系。参照《行政规范性文件管理办法》，司法机关应当研究制定规范性文件管理办法及制定程序规定。一是明确刚性程序要求。设定不少于 7 个工作日的公开征求意见期，对于涉及司法程序调整、当事人权利义务变动的文件，可参照市场关联性较强的行政规范性文件标准，适当延长至 30 日，确保利益相关方充分反馈，同时，针对重大争议或专业性较强的文件，可增设听证会、专家论证等多元意见征集方式；文件草案须提交司法机关党组会议集体审议，讨论过程应形成书面记录；文件正式公布后，除涉密内容外，应当予以公开。二是完善配套制度建设。条件允许的情况下，可逐步建立内部合法性审查、文件生效缓冲期（文件公布后至少30日方可实施，保障相对人知情权）等制度。三是实施动态管理制度。建立健全文件定期评估与清理制度，每年开展一次专项评估，重点分析文件实施效果、社会反馈及与上位法的一致性。评估结果作为文件修订或废止的依据，形成“制定—实施—反馈—优化”的闭环管理。

监督协同，建立司法规范性文件分级分类审查机制 。在备案审查工作中，加强管理和监督是确保规范化文件质量的关键。一方面，强化内部审核。司法机关应明确专人负责司法规范性文件的日常管理，承担起内部审核和备案报送的职责。这要求专人对每一份规范性文件进行政治性、政策性、合宪性、合法性、合理性的多维度审核，确保文件内容符合国家法律法规和政策导向，并根据审核结果及时作出报送、修改或废止等相应处理，以保障文件的合法性和有效性。另一方面，强化外部监督。在条件允许的地区，建议由省级人大常委会发挥引领作用，开发人大规范性文件备案审查信息平台，利用信息化手段提升文件报送的及时性和审查的精准度。