■ 程世佳 （江苏）

规范性文件备案审查是宪法、法律赋予各级人大常委会的一项重要职权。党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，“完善合宪性审查、备案审查制度，建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台。”这是备案审查制度发展完善的政策先导，加上日渐完善的制度体系和陆续发布的典型案例，共同为备案审查实践提供了有益的参考和路径。

坚持两个原则

把准备案审查维度

一方面，必须始终坚持党的全面领导。党的领导是备案审查顺利推进的源动力和根本保证。备案审查从规则入手，在审慎处理国家法制统一与地方有效治理、人大与“一府一委两院”、法的安定性与公民权利保护等关系的基础上，让下位法与上位法保持协调、“红头文件”合乎法治精神，有效避免了权力和治理碎片化的情况，保证了治理规则的统一性和权威性。

另一方面，必须始终坚持和发展全过程人民民主。备案审查制度发挥治理效果的内在逻辑在于广泛动员人民参与备案审查，依靠社会力量的参与和深度介入有效监督政府权力。严格落实《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下称《备案审查决定》）规定要求，积极组织代表参与备案审查工作，畅通群众提出审查建议的渠道，多采用“开门审查”的方式倾听意见、征集建议。加强备案审查工作宣传，选取典型案例，公开审查起因、说法论理等详情，不断扩大备案审查工作的社会知晓度、公众参与面。

厘清三个重点

提高备案审查实效

一是明确审查内容。规范性文件包括所有具有普遍约束力，能够反复适用且能对公民或组织的权益、国家机关的职权职责产生直接影响的规范性文件，即事实上具有约束力的“红头文件”。“全覆盖”是全国人大常委会提出的规范性文件备案审查的目标和要求。要加强与“一府一委两院”的沟通，在制定机关主动报备基础上，通过查阅发文目录等比对甄别，全口径掌握备案审查底数。

二是明确适用次序。合法性审查与适当性审查是县区人大常委会主要运用的审查标准，为了在法的安定性和正当价值之间实现平衡，应该采用以合法性审查优先为原则、以适当性审查优先为例外的审查次序，审查次序不能随意突破。同时，应该根据规范性文件的事项、性质与类型具体审视，特别是没有上级规范性文件规定或者属于地方性事务时，适当性审查可以优先考量。

三是明确纠错方式。备案审查的效力是保证备案审查制度刚性的关键所在。根据《备案审查决定》，审查处理环节形成了“沟通—书面审查意见—纠正和撤销决定—普遍约束力”四个阶层。“沟通”和“提出书面审查意见”是地方人大尤其是县区人大常委会最为常用的纠错手段，必须进一步完善顶层设计，从整体程序的角度对纠错方式作出更加细化的规定，明确“沟通” “提出书面审查意见”适用情况，强化结果运用，使其具备预备程序上的相对独立性和权威性。

突出三个建设

夯实备案审查基础

一是加强能力建设。高度重视备案审查工作队伍建设，配齐工作人员，多组织开展工作培训，常态化进行业务学习、经验交流、专题研究、个案研讨等，帮助相关人员拓宽视野、提高能力。充分发挥专门委员会、工作委员会的力量和专业优势，共同做好备案审查工作。特别是要学习借鉴先进经验，加强与高校、律协等的合作，聘请专家学者、法律实务人员组建备案审查专家库，通过委托审查、参与论证等，增强审查意见的权威性。二是加强机制建设。由于规范性文件的不同属性，备案审查存在人大、政府多个系统。就人大和“一府一委两院”而言，应着力构建以人大审查为主导、以行政机关自我审查为重点的双重审查机制，加强与文件制定机关的协作配合，充分尊重制定主体的专业性，更多通过有效协商化解分歧、形成共识，让不同机构审查标准的衔接更加紧密。逐步完善公开机制，及时向社会公众公开备案审查工作情况报告、工作动态、重要进展和典型案例等。三是加强数字建设。各级人大建立覆盖省、市、县三级互联互通、功能完备、操作便捷的备案审查信息平台，强化平台操作培训，统一规范性文件的标准、格式等，进一步优化完善备案审查电子档案、数据管理、法规公开发布和公民网上提交审查建议等功能，真正做到以建促用、以用增效。持续深化规范性文件数据库的应用，既为群众提供法治服务，又通过大数据为备案审查工作提供可靠参考和有力支撑，进一步推动备案审查工作提质增效。