■ 程 伟 （山东）

全过程人民民主重大理念的确立具有重大的政治和法治意义，为地方立法工作指明了前行方向和重要任务。本文以山东省烟台市人大常委会立法工作为例，就地方立法践行全过程人民民主的基本逻辑、探索实践和完善路径进行分析论证。

地方立法工作践行全过程人民民主的基本逻辑

以党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一为基石。党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一是中国特色社会主义民主政治的本质特征。立法工作践行全过程人民民主，必须毫不动摇坚持党的领导，严格执行立法重大事项请示报告制度，通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成地方性法规。以党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一为基石，为立法工作践行全过程人民民主奠定了根本基础。

以实现人民群众对美好生活的向往为目标。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生了变化，即人民群众对美好生活需要呈现出多层次、多样化等特点，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平等方面的要求日益增长。立法工作践行全过程人民民主，必须践行以人民为中心的发展思想，让人民群众在每一项法律制度中都感受到公平正义，这回答了地方立法工作践行全过程人民民主为了谁的问题。

以人民完整的参与实践为动力。党的二十大报告指出：“拓展民主渠道，丰富民主形式，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事业，管理社会事务。”立法工作践行全过程人民民主必须保证人民群众完整地参与立法活动：全民参与，即吸收不同群体、不同阶层的人民群众参与立法活动；全面参与，即在参与内容上强调多领域与多方位；全程参与，即在法规的立项、起草、审议、立法后评估等各环节都要吸收人民群众参与。以人民完整的参与实践为动力，回应了地方立法工作践行全过程人民民主依靠谁的问题。

以完整的制度程序为保障。民主的实践离不开一定的制度程序安排。立法工作践行全过程人民民主，必须加强民主立法制度供给，健全和完善立项、调研、起草、审议、论证、听证、协商、评估、备案审查等一系列地方立法工作制度，深化法律法规“全生命周期”管理，这为人民群众参与地方立法活动提供了支撑力。

立法工作践行全过程人民民主的实践探索

2015年8月，经山东省人大常委会批准，烟台市成为省内首批新获得地方立法权的设区市之一。获得立法权以来，烟台市人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，紧跟市委工作部署，紧贴全市人民群众对美好生活的期待，紧扣治理体系和治理能力现代化要求，制定、修改22部地方性法规，为全市经济社会高质量发展提供了重要法治保障。

在机制体制上下功夫，构筑地方立法工作的“四梁八柱”。一是坚持把党委领导贯穿立法工作全过程，立法规划、立法计划以及立法过程中的重大问题、重要事项等，都及时向市委请示报告或者专题向市委常委会汇报，确保地方立法正确的政治方向。二是建立健全一系列规章制度，制定实施《烟台市制定地方性法规条例》，确定“全程参与、分段领跑”和“两审三通过”的立法主导模式，确保每个立法环节严谨规范、务实高效。三是成立由市委、人大和政府组成的立法协调小组，组织研究立法方面的重大问题，协调解决立法过程中的重大分歧。四是聘请法律、建筑、规划、环保等有关方面的专家作为地方立法顾问，参与立法项目的调研和论证。

在突出地方特色上下功夫，增强地方立法工作的针对性和实效性。一是促进改革发展。近年来，烟台市人大常委会围绕市委加快新旧动能转换、推动高质量发展系列决策部署，制定了《烟台市民营经济促进条例》等地方性法规，在解决民营企业面临的突出问题等方面进行立法规范，有效推动释放制度红利，促进经济转型升级。二是守护青山碧海。烟台市是海滨城市，三面环海，海绕城转，景色秀丽。工作中，烟台市人大常委会深入贯彻落实习近平生态文明思想，坚持生态优先、绿色发展、严格保护和损害担责的原则，制定了《烟台市海岸带保护条例》等地方性法规，切实做到“用最严格制度、最严密法治保护生态环境”。

在法规实施效果上下功夫，提高地方立法工作的系统性和可执行性。一是将行使立法权与监督权结合起来，通过执法检查、视察、听取审议专项工作报告等形式，对已经颁布施行的地方性法规落实情况进行督导检查，确保各项地方性法规落地落实。二是启动立法后评估工作。对已施行的地方性法规进行“把脉问诊”和“立法回头看”，对评估中发现的问题逐条、逐款、逐项进行了研究论证，待时机成熟后启动法规的“立改废”工作。

立法工作践行全过程人民民主的完善路径

全过程人民民主在我国社会主义民主政治伟大实践中成长，也必将在全面建设社会主义现代化国家新征程中不断发展。新时代新征程，烟台市人大常委会地方立法工作践行全过程人民民主的类型和形式还需要进一步拓展丰富。

着力提高立法质量和效率，实现地方立法科学化。一是立项选题精准。在确立地方立法选项时，严格按照上位法的立法精神，结合本地实际确立立法选题，用好有限的立法资源。二是立法过程精细。进一步加强立法调研、论证、评估等工作，使立法过程更加精密细致。三是立法内容精确。注重针对关键问题和薄弱环节制定切实可行的解决措施，努力增强法规的可操作性。

深化代表参与机制，实现作用发挥充分化。一是健全代表全程参与立法制度。从立法规划计划编制到法规立项、起草、审议、论证、评估等各个环节，都应通过不同方式扩大深化代表参与度。二是充分发挥专业代表小组作用。发挥好有专业背景、专业特长的人大代表在立法中的作用，根据其个人意愿和专业特长，邀请全程参与立法项目。

健全协商民主机制，实现立法协商规范化。一是增强协商规则的系统性。加强人大立法协商制度建设，完善立法协商运行机制，明确操作流程，强化执行性与可操作性。二是增强协商形式的多样性。不仅要用好座谈会、论证会、沟通会这些常规形式，还要探索利用现代科学技术手段打造网上立法协商平台，提升立法协商的便捷性。

完善公众参与机制，实现民意采纳实效化。一是建立重要法规听证制度。制定立法听证规则，规范组织机关、听证程序、听证参加人、听证结果运用，确保涉及重大利益调整的，能够通过听证会听取各方意见。二是健全采纳情况反馈制度。公众意见既要“广泛听”，更要“虚心纳”，还要及时反馈采纳情况，增强互动性。