■ 肖 遥 （湖北）

开展乡镇规范性文件备案审查是提升基层人大监督实效的重要方式，是解决备案审查“最后一公里”的重要举措，对维护群众合法权益、助力经济社会高质量发展具有重要意义。面对新形势新要求，笔者就如何加强乡镇人大规范性文件备案审查制度和能力建设谈几点思考和建议。

乡镇人大开展规范性文件备案审查的重要性

乡镇人大开展规范性文件备案审查是促进基层治理法治化的重要推手。建设社会主义法治国家的关键在基层。因此，推进社会治理体系与治理能力现代化要着眼于基层。受限于社会经济发展水平等诸多因素，基层不仅仅是直面群众的第一线，也是各类社会矛盾发生的高密度区域，而乡镇在基层建设中处于重要地位。乡镇规范性文件可以说是和群众日常生活联系最为紧密的文件之一，但其制定为考虑便捷性和可操作性，通常制定程序相对简便，不如立法严谨，同时受限于自身的法律知识水平，质量难以保证。开展乡镇规范性文件备案审查，可以及时发现不合法或者不适当的文件，并及时纠正，保证文件正确有效地实施，推动基层社会治理走向法治化。

乡镇人大开展规范性文件备案审查存在的问题

乡镇规范性文件备案审查保障机制不健全。许多乡镇出于精文减会的目的，尽量减少发文，如果上级政府出台的文件能够适用的则直接适用上级文件，导致很多乡镇没有规范性文件可以进行备案审查。同时，乡镇若因自身需要而制定规范性文件，出于紧迫性或者便利性等因素，往往制定的流程相对简单，导致备案材料不足。

乡镇人大队伍建设有待加强。规范性文件涉及民生各个领域，具有涉及面宽、工作量大、政策性强的特点，要求工作人员不仅要具备一定的法律素养，还必须具备相应的专业技能及开阔的眼界。但是目前，乡镇人大的工作人员几乎都是兼职，不仅要处理人大的工作，还兼职其他工作，因此，能把精力放在备案审查工作上的时间少之又少，这也是制约乡镇规范性文件备案审查工作推进最突出的问题。

乡镇人大开展规范性文件备案审查的几点建议

加强顶层设计，提供制度保障。要真正发挥备案审查机制的作用，离不开制度的保障。当前，各县级以上人大常委会大都制定了备案审查工作规程，为县级人大常委会开展备案审查工作提供了制度指引，但其制度“触角”的延伸还需要进一步扩展，乡镇人大开展备案审查虽可以参照上级人大常委会相关制度，但考虑到各乡镇发展情况不一，审查力量及方式仍有不同，因此还需要结合自身特色和实际出台相关规定，因地制宜开展备案审查工作。同时，建议将法治政府建设和备案审查工作报告制度向下延伸，将乡镇的规范性文件备案审查情况纳入区县级法治政府建设评价体系，建立乡镇备案审查工作报告制度，由乡镇人大主席向乡镇人大汇报每年审查情况，区县级人大常委会听取备案审查工作报告时，其内容也应当包括辖区内乡镇人大开展的备案审查情况，以此来打通规范性文件备案审查的“最后一公里”。

加强队伍建设，提升审查能力。乡镇人大普遍存在专业人才短缺，队伍建设薄弱的问题。针对乡镇人大专业人才供给不足这一问题，一方面建议上级人大做好备案审查工作培训，通过集中授课、理论研讨、现场观摩等形式，提升乡镇人大工作人员备案审查的工作意识和工作能力。另一方面建议各乡镇探索外部评审制度，通过聘请法律顾问或者法律从业人员，组建备案审查工作“智囊团”或“委员会”，增强备案审查工作力量，提升人大监督实效。

加强宣传引导，拓宽参与渠道。吸纳更多的人民群众参与到备案审查工作中，在备案审查工作中践行全过程人民民主是新时期开展备案审查工作的应有之义。一方面要将备案审查工作和基层立法联系点、代表联络站等充分融合，借助民意“直通车”的功能，吸纳更多的人大代表、群众参与到备案审查工作中，发挥人大代表的专业优势，协助人大把好政府重大决策和重要文件制定的最后一道关口；另一方面要加强规范性文件备案审查宣传工作，积极利用媒体、网络、微信公众号等媒介，定期发布相关典型案例，多渠道、多角度讲好新时代备案审查故事，提升备案审查工作社会知晓度和影响力，维护宪法法律权威，维护公共利益。